Por Juan Fernando Baretto* publicado en www.perfil.com
Sin lugar a duda, la definición y actualización del marco legal que regule al sistema de defensa nacional debe constituir una prioridad para cualquier gobierno.
El “estado”, como forma de organización política que regula el desarrollo de un país, fija los objetivos o fines permanentes y trascendentes de una nación (conformada por su territorio, su pueblo y su gobierno), que la identifican y definen como tal.
En el caso de la nación argentina, esos objetivos están establecidos (con su mayor grado de generalidad), en el preámbulo de la Constitución.
Constituir la unión nacional.
Afianzar la justicia.
Consolidar la paz interior.
Proveer a la defensa común.
Promover el bienestar general.
Asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino.
Para lograrlos, el estado desarrolla una serie de funciones reguladas por planes en diferentes plazos temporales, y acciones en ellos previstas, sujetas a las capacidades reales, a la situación nacional e internacional y a su posible evolución.
Entre ellas se pueden mencionar las de educación, seguridad, justicia, salud, bienestar social, defensa, comunicaciones, ciencia y tecnología y otras no estatales que son reguladas, organizadas, coordinadas y supervisadas por él.
Resulta complejo priorizarlas, ya que algunos fines permanentes tienen un nivel de logro mayor, y porque las prioridades varían temporalmente de acuerdo con el devenir y urgencias del país, tal el caso de la salud, con la epidemia del COVID 19 durante 2020 y 2021. No obstante, algunas funciones cuya visibilidad es casi nula para el día a día de un país, son trascendentes para la existencia de la nación misma.
Sin educación, el futuro de un país es inviable. Sin justicia ni seguridad, es imposible lograr y mantener la paz interior.
Y sin una defensa convincente y acorde con las necesidades y posibilidades reales del país, su existencia misma, su capacidad de autodeterminación, su soberanía e integración en el orden internacional, serían inconsistentes.
Aunque los objetivos, planes y acciones pueden variar en algunas áreas de menor entidad con cada gobierno, hay otras áreas cuyos objetivos, políticas, planes y acciones deben ser “acordados” y sostenidos en el tiempo.
Intelectualidad, Fuerzas Armadas y presupuesto
Esto es lo que se define como políticas de estado, es decir a la “acción de administrar los asuntos públicos en orden a un interés fundamental, constituidos en una razón de estado, que trasciende a los gobiernos y, por lo tanto, requiere del acuerdo o consenso de los actores políticos”. El acuerdo o el consenso requieren de un liderazgo fuerte para sostener los propósitos importantes y no adoptar soluciones de compromiso poco sostenibles, que a la larga profundizan las diferencias.
Las políticas de estado obedecen a un proyecto de nación (definido genéricamente en la constitución). El máximo nivel de conducción, fija los objetivos y estrategias que definan el empleo de los medios necesarios para alcanzarlos.
La defensa nacional, es una función trascendental para ese proyecto de nación, y debe constituir sin dudas una política de estado en los términos expresados.
Revisión del marco legal de la defensa: un paso necesario
Sin lugar a duda, la definición y actualización del marco legal que regule al sistema de defensa nacional debe constituir una prioridad para cualquier gobierno.
Las leyes 23554 de Defensa Nacional, 24059 de Seguridad Interior, 25520 de Inteligencia Nacional, 26.268 Asociaciones ilícitas terroristas y financiación del terrorismo, y la 26.394 estableciendo el Código de Disciplina de las Fuerzas Armadas (promulgadas en 1988, 1991, 2001, 2007 y 2008 respectivamente), y otras normas derivadas deben ser revisadas y actualizadas.
Casi todas fueron elaboradas en un contexto histórico y político complejo, marcado por los hechos luctuosos ocurridos en los 70, la guerra de Malvinas y la caída del gobierno del presidente De la Rúa.
Por ello, incluyeron algunos conceptos anacrónicos o incomprensibles, con prejuicios que afectan la eficiencia del Sistema de Defensa Nacional, al imponer restricciones a la organización y empleo del instrumento militar ante ciertas formas de agresión.
La desconfianza o el temor de que las FFAA puedan ser empleadas con propósitos ajenos a la defensa, deben dejarse de lado en tanto afecten la capacidad defensiva de la Nación. Cualquier vulneración, está tipificada en el Código Penal y debe ser penada. En un estado de derecho, la justicia se convierte en garante fundamental del respeto a la ley y de la igualdad de sus ciudadanos.
Y aunque no es objeto de este artículo, cabe destacar que este último aspecto no se refleja en la ley 26.394, ya que en las modificaciones por ella introducidas al Código Penal, al menos ocho artículos, agravan las penas al personal militar en relación a las que corresponden al ciudadano común por los mismos delitos civiles.
El Título I, artículo 1ro, del Decreto Reglamentario de la Ley de Defensa Nacional 727/2006, expresa: “…Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s…”. Esto constituye una restricción carente de sentido para el ejercicio real de la capacidad de defensa nacional. Se desconoce que, desde los orígenes de la humanidad, los conflictos armados no son ni exclusividad ni hobby de los militares.
El concepto de guerra híbrida, relativamente nuevo en términos doctrinarios, tiene siglos de historia y en cualquier conflicto que se analice, los involucrados han recurrido a todos los medios disponibles para el logro de sus objetivos. Considerar que cualquier agresor empleará solo el poder militar en un conflicto, es inaceptable para cualquier política de defensa seria, del mismo modo que autolimitarse a usar solo al Instrumento militar en caso de conflicto. Decía el General San Martín “…Cuando la patria está en peligro, todo está permitido excepto no defenderla…”.
Nuestra historia está llena de ejemplos en el sentido contrario: Pueyrredón y sus milicianos en las invasiones inglesas; Güemes y sus guerrillas en la guerra de la independencia. Siempre se ha recurrido a los medios necesarios para garantizar los intereses vitales, y lo mismo debe esperarse de cualquier estado agresor.
Asegurar la continuidad y también la transformación
Entre las normas derivadas que debieran revisarse, se incluye, aprovechando la experiencia obtenida en su último desarrollo el Decreto 1729/07 “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional” (CPDN).
El decreto 1691/06 Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, elimina el diseño de fuerzas en base a hipótesis de conflicto y establece el “diseño por capacidades”. Pero ello no invalida el planeamiento en base a escenarios de conflicto y, de hecho, el mismo 1729, exige la definición de escenarios de empleo, en la Directiva Política de Defensa Nacional.
Legalmente, las FFAA se pueden organizar, adiestrar y emplear efectivamente en función de dichos escenarios y siempre en el marco de la Acción Militar Conjunta (AMC). Destaco esto porque aún hoy hay detractores de la AMC y retoman los conceptos de guerra terrestre, aérea o naval, propios de doctrinas arcaicas cuyo empleo, contribuyó en parte a la derrota de Malvinas.
Desde la implementación del Decreto 1729/07, sólo se realizaron dos ciclos de planeamiento de la defensa nacional. El primero entre 2010 y 2011, no se completó, Se elaboraron todos los documentos establecidos en el decreto. Sin embargo, el Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) que orienta la evolución del instrumento militar, no fue firmado por el Ministro de Defensa ni difundido para su ejecución.
Por ello y durante una década, el país careció de lineamientos que regularan el diseño y la organización de su instrumento militar, la incorporación de sistemas de armas, los planes de empleo para distintos escenarios y los planes contribuyentes.
Y si bien las FFAA sabían con mayor o menor profundidad, las necesidades para disponer de un instrumento militar efectivo, la carencia de un plan concreto impidió evolucionar con razonabilidad. Las adquisiciones (amén de las limitaciones presupuestarias), la creación o disolución de unidades e incluso los planes de empleo, no tenían en muchos casos, sustento, justificación o propósito definido.
Las DPDN difundidas en 2014 y en 2018, no implicaron la revisión ni la actualización de los planes, continuando la situación de indefinición expresada precedentemente.
En 2021, se difundió una nueva DPDN, quizás la más completa y detallada desde que se promulgó el decreto 1729. Aunque muy mejorable, daba lineamientos precisos para el planeamiento estratégico militar que, a partir de ella, se debía hacer.
En diciembre del 2022, se completó la totalidad del planeamiento estratégico militar (PEM), aprobado por el Ministerio de Defensa, desarrollado por más de cien oficiales de las tres Fuerzas Armadas y del Estado Mayor Conjunto (organismo que dirigió la tarea). En agosto de 2023 el Ministerio de Defensa, aprobó y difundió el Plan de Capacidades Militares 2023 (PLANCAMIL).
El PLANCAMIL 2023, define la concepción estratégica de empleo (multicapa de restricción de área) y el diseño y evolución del Instrumento Militar. Fija las necesidades, las prioridades y el despliegue adecuado para asegurar la defensa nacional. Se basa en los planes militares ordenados en el decreto 1729 (en especial en el Plan Militar de Mediano Plazo y en el Proyecto de Capacidades Militares). El diseño de fuerzas es el NECESARIO y POSIBLE (no el deseable), ya que, de completarse, satisfaría las necesidades defensivas sin sobredimensionamientos.
El planeamiento se hizo con visión innovadora, previendo estudios para organizar elementos e incorporar sistemas de armas novedosos que marcan tendencias a nivel mundial (organizaciones para ejecutar operaciones multidominio, drones con capacidad de ataque, municiones merodeadoras, soldado del futuro, etc).
Algunas de las incorporaciones recientes de material, como los cazas F 16, responden a los previsiones y prioridades establecidas en dicho plan.
Es necesario que el PLANCAMIL 2023 y el planeamiento estratégico militar tengan CONTINUIDAD y sean actualizados cuando corresponda, ya sea por el logro de los objetivos fijados, o por a cambios sustanciales en la situación que lo generó. Sería esta una forma de iniciar el proceso de que la defensa, sea una Política de Estado.
El hecho de haber sido elaborados durante la gestión de otro gobierno, no le resta calidad conceptual, ni tampoco inhibe que la actual conducción, realice los controles necesarios sobre la gestión realizada, y obre en consecuencia.
Y mencioné ASEGURAR LA TRANSFORMACIÓN. Cualquier actualización del Decreto 1729 que pretenda asignar a la Defensa Nacional, su real importancia, hace necesario incluir el desarrollo de una Estrategia Nacional de Defensa rectora.
Hasta hoy, las diferentes Directivas Políticas de Defensa Nacional, fueron elaboradas en el ámbito del Ministerio de Defensa (con representantes de algún ministerio y otras organizaciones de gobierno). En consecuencia, constituyen documentos de fuertemente sectoriales, con impacto en las Fuerzas Armadas y en otras organizaciones dependientes del ministerio. Cualquier plan, previsión y necesidad de apoyo de otras áreas del estado resultan voluntaristas y constituyen en muchos casos, entelequias vacías de contenido práctico.
Considero que es imprescindible su elaboración, para que como política de estado, constituya una guía para todos los organismos del estado involucrados en la defensa de la nación y también para sus ciudadanos.
Hacia una estrategia nacional de defensa
La elaboración e implementación de una Estrategia Nacional de Defensa es propia del nivel estratégico nacional de conducción de la defensa (PEN)y por ello, debe constituir el documento de mayor nivel de cualquier Ciclo de Planeamiento.
La Estrategia de Defensa Nacional debería elaborarse en el marco del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) para involucrar a todas las áreas del Estado, cabiendo al Ministerio de Defensa (por ser su responsabilidad primaria), la dirección de su elaboración, su difusión y la supervisión en su aplicación y cumplimiento.
El decreto 1729/07, establece una duración de cuatro años para el CPDN, al cabo de los cuales, se actualiza o inicia uno nuevo a partir de una nueva Directiva de Política de Defensa Nacional.
Una Estrategia de Defensa Nacional adecuada, podría tener una vigencia de diez años, para actualizarse en situaciones excepcionales. Ello implicaría reducir los actuales plazos de planeamiento (3, 20 y más años para el corto, mediano y largo plazo respectivamente), extensos hoy ante los rápidos cambios geopolíticos, las nuevas formas de conflictos y el progreso tecnológico de los sistemas de armas.
Una Estrategia Nacional de Defensa, desarrollaría los lineamientos políticos centrales de la Defensa Nacional, las estrategias sectoriales contribuyentes, los aspectos orientadores del diseño (organización, equipamiento, despliegue, etc) y empleo del Instrumento Militar de la Nación, y aquellas otras actividades a planificar y realizar por organismos de gobierno ajenos al instrumento militar.
La Estrategia Nacional de Defensa, debería incluir en líneas generales, los siguientes aspectos:
Síntesis de la situación geopolítica global y de las amenazas y conflictos en desarrollo o posibles y su evolución, que puedan afectar la propia defensa y los desafíos genéricos a los que se enfrentan los estados.
Los intereses vitales y objetivos permanentes de la nación.
La descripción de las amenazas concretas a la nación y los escenarios más probables de conflicto.
En términos generales, la situación a alcanzar, para asegurar la Defensa Nacional.
Los objetivos, políticas y estrategias generales y sectoriales derivadas, que el Sistema de Defensa Nacional buscará lograr e implementar.
Las directivas para las distintas áreas del estado, cuya planificación y ejecución, contribuya a la defensa. Además de las propias de defensa e inteligencia, serán de especial importancia las de Relaciones Exteriores y Economía, porque definen el relacionamiento internacional y las previsiones presupuestarias para alcanzar los objetivos planificados.
Cada organismo del Consejo de Defensa debería elaborar sus planes o programas derivados, debiendo coordinárselos en el CODENA para evitar superposiciones y asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos.
La aprobación, debiera realizarse con el acuerdo de los distintos sectores políticos. Y digo acuerdo y no consenso (reitero). El acuerdo, debe asegurando la continuidad de la estrategia y afirmar por sí mismo, la solución óptima para la defensa nacional, más allá del gobierno de turno.
Conclusiones: las "4 C"
Argentina, octavo país del mundo en superficie, con incontables recursos naturales (que son y serán apetecidos por otras naciones), con un potencial de desarrollo inmenso, precisa asumir y preparar con seriedad su defensa.
La elaboración y aplicación de una Estrategia Nacional de Defensa, constituye sin dudas uno de los escalones necesarios para ello.
Su desarrollo integral y eficiente, implica cuatro condiciones (las 4 C):
CONOCIMIENTO profesional de quienes la elaboren, apliquen y supervisen.
COMPROMISO para asumir que la defensa nacional y a la estrategia que busca concretarla, es una obligación o contrato firme, que debe estar alejado de promesas electorales o de cambios por meras consideraciones político-partidarias.
CONTINUIDAD para asegurar el logro de los objetivos en el desarrollo de los programas o proyectos, y en la asignación de los recursos, aunque cambien las gestiones de gobierno. Se debe aceptar sin prejuicios, que lo iniciado por unos, se concretará en la gestión de otros.
CORAJE: la defensa nacional exige sacrificios que hoy muchos consideran innecesarios o costosos; quiénes tengan la responsabilidad de administrar el futuro de la nación, deberán tomar decisiones críticas, asumir riesgos y soportar críticas.
La oportunidad para el cambio está presente. Asegurar el desarrollo y la supervivencia de nuestra nación, transformando a la defensa nacional en una política de estado, es un camino que se debe iniciar a la brevedad.
*General de Brigada (R), ex Director General de Planeamiento Estratégico del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas
