A partir del análisis de los incentivos con que cuentan las enormes flotas extranjeras de pesca en aguas distantes para navegar miles de millas náuticas desde sus países de origen hasta el Atlántico Sur, podremos contribuir a la búsqueda de soluciones o al menos saber, de que ámbitos pueden provenir las mismas.
Definida como una problemática ambiental compleja, con multiplicidad de actores e intereses, la actividad de estas flotas pesqueras extranjeras se caracteriza en el Atlántico Sudoccidental, por un excesivo esfuerzo pesquero sin ningún tipo de límite u ordenamiento sobre especies transzonales y de alto valor comercial de nuestra Zona Económica Exclusiva (ZEE).
La presencia de estos buques en aguas de la alta mar próximas a nuestro país, es producto no sólo de la abundancia y valor comercial internacional del recurso objetivo de su captura, sino también, de numerosos incentivos que reciben y que hacen viable -operativa y económicamente- su actividad en la zona.
La misma es tan dependiente de estos incentivos, que analizar en particular cada uno de ellos y la manera en cómo atacarlos o debilitarlos, es visto internacionalmente como una de las alternativas para reducir el número de buques de estas flotas y con ello, el impacto y los perjuicios que ocasionan.
La abundancia de recursos pesqueros de alto interés comercial, los subsidios de los Estados de bandera, los beneficios de transbordos en el mar y la particular condición jurídica del espacio marítimo donde operan, se cuentan entre sus principales incentivos. Excepto el primero de ellos, que es algo que no queremos reducir sino por el contrario conservar, analizaremos el resto.
Los subsidios de los Estados de bandera
Representan una de las medidas adoptadas para mejorar la capacidad pesquera de sus flotas en aguas distantes. Préstamos, eximición de impuestos y diferentes tipos de deducciones impositivas y arancelarias, representan beneficios que persiguen garantizar que un gran porcentaje de las capturas realizadas por los buques de estas flotas, lleguen al país de su bandera dinamizando las industrias locales y aliviando la tensión producto de la escasez de recursos en zonas cercanas a sus costas.
El Acuerdo Internacional sobre Subvenciones a la Pesca aprobado en 2022 en la XII Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), representa un principio de avance para la eliminación de los subsidios dañinos a la pesca, es decir aquellos que constituyen un factor clave en el agotamiento de las poblaciones de peces en el mundo. Prohibiendo entre otras cuestiones, las subvenciones a la pesca en zonas de la alta mar que no estén gestionadas, como sucede en el área adyacente a la ZEE Argentina.
El grado de contribución a la reducción del tamaño y operación de estas flotas dependerá de varios factores, fundamentalmente, que miembros de la OMC finalmente depositen su instrumento de aceptación y cuan vinculante resulte en la práctica. De algo si estamos seguros, que el mismo no puede resolver, por sí solo, la problemática que nos afecta.
No obstante ello, debemos reconocer su importancia como acuerdo multilateral amplio e instrumento jurídicamente vinculante que proveniente de la OMC, se centra en la sostenibilidad de los océanos.
Los beneficios de transbordos en el mar
Estas actividades de transferencias de capturas de un barco a otro que se practican ampliamente en varias pesquerías del mundo, no nos deben parecer un acto inocuo, ya que a menudo se realizan en áreas alejadas del mar y de difícil acceso a las autoridades y sus controles.
Ello les permite la adulteración y omisión de datos relacionados con sus prácticas de pesca y por ello,se los asocia no sólo con altos riesgos de pérdida de la trazabilidad de las capturas permitiendo que el pescado obtenido a través de pesca ilegal se introduzca en la cadena legal de suministro, sino también, con facilitar otras actividades delictivas en el mar.
En la zona de alta mar adyacente a nuestra ZEE, los transbordos permiten a los buques pesqueros una permanencia casi ininterrumpida en tareas de pesca sin límites y, fundamentalmente, los mantiene alejados de los puertos y de sus controles, así como de todo aquello que regule, reduzca o haga más costosa su operatoria.
Esta preocupación internacional, si bien no hace ilegales a los transbordos en Alta Mar, los incluye entre los principales incentivos de la pesca ilegal. Liderados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la comunidad internacional ha reconocido la necesidad de mejorar la reglamentación, el seguimiento y el control del transbordo favoreciendo la comprensión y la gestión de estas actividades.
La integración a mecanismos internacionales de comunicación que, establecidos formalmente, tiendan a permitir un intercambio rápido de información respecto de estas actividades en el mar y con ello a mejorar su control, pueden representar el aporte a la reducción de los beneficios que representan a los buques de estas flotas.
La condición jurídica del área de operación
Podemos definir este área como un espacio multidimensional donde coexisten, de manera compleja, derechos y obligaciones de los Estados en torno a diversos principios internacionales que lo rigen, donde se destacan las libertades de la alta mar -especialmente de navegación y pesca-, la jurisdicción exclusiva del Estado de pabellón respecto de sus buques, la obligación convencional de todos los Estados de cooperar en la conservación y administración de los recursos vivos de la alta mar y los derechos de soberanía del Estado argentino sobre los recursos naturales del lecho y subsuelo de su plataforma continental.
A dicha condición particular se suma una colisión de intereses económicos, geopolíticos y estratégicos de nuestro país con los de otros actores, en especial el conflicto de soberanía con el Reino Unido de Gran Bretaña por nuestras Islas Malvinas, Georgias y Sándwich del Sur.
Su resultado, un área con una enorme actividad pesquera sin ninguno tipo de gestión, manejo ni ordenamiento. Donde no existen instrumentos jurídicos que permitan a la Argentina u otro Estado distinto al de bandera del buque, ejercer cualquier tipo de acción coercitiva sobre los mismos para hacer cesar o controlar esas actividades extractivas.
No resulta difícil de ver, que cualquier intento de solución a esta particular condición deberá provenir del ámbito de las relaciones internacionales en el mar. La posibilidad de acuerdos bilaterales o multilaterales con los Estados cuyos buques pescan en el área, siempre que no afecten nuestros reclamos de soberanía sobre las islas, es vista como una alternativa.
Una nueva luz de esperanza aparece en torno al Tratado de Alta Mar, instrumento de la ONU jurídicamente vinculante para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad marina de las áreas situadas más allá de las jurisdicciones nacionales.
Con sus negociaciones formales concluidas y su texto definido se abre a la firma. La creación de órganos de índole internacional con posibilidades de promover mecanismos de consulta y de toma de decisiones a nivel global, genera al menos por ahora, una perspectiva de cambio.
Aun así, mucho está por verse y analizarse sobre el mismo, si sus mecanismos son lo suficientemente inclusivos, si resguardan los derechos de los Estados ribereños y si las medidas de gestión y conservación que proponen serán suficientes para alterar el estatus quo existente en el área. El acuerdo parece representar una oportunidad para nuestro país de ser parte de un mecanismo de toma de decisiones y de gobernanza en alta mar que, al menos en la teoría, tiende a ser universal.
Concluyendo
Podremos disentir sobre la correspondencia y efectividad de las propuestas de solución presentadas, pero seguramente habrá mayor coincidencia respecto de donde deben provenir las mismas. Aun blindando nuestra frontera marítima para evitar ingresos ilegales, lo cierto es que mientras esa flota pueda permanecer y seguir pescando en alta mar en las condiciones que actualmente lo hace, nada cambiará.
Conociendo las causales principales del problema podremos adoptar medidas y políticas eficientes, partiendo de escenarios desvirtuados de la realidad y de lo que sucede, nuestras chances se diluyen.
Sabemos que la política exterior argentina se encuentra enfocada en estos instrumentos internacionales y no dudamos que es en esa línea de trabajo, donde podremos desincentivar la operación de estas flotas extranjeras.
Toda acción que se emprenda para la gobernanza de esta conflictiva zona de la alta mar, tendrá como condición indispensable para su éxito, la legitimidad internacional sustentada en un sólido conocimiento científico.
Por Lic. SERGIO ALMADA (*) - Dra. LUCIANA DE SANTIS SOLLA (**)
(*) Licenciado y Profesor en Geografía. Licenciado en Seguridad Marítima. Diplomado en políticas para el futuro sostenible del mar. Docente Escuela Superior de Ciencias Marinas de la Universidad Nacional del Comahue.
(**) Abogada con especialización en Derecho del Mar y Profesora Universitaria de Ciencias Jurídicas. Licenciada en Derecho por el Ministerio de Educación y Ciencias de España. Cuenta con postgrados en Recursos Humanos y en Selección, Formación y Prevención de Riesgos Laborales.
